财政杂谈四软预算约束的阴影

想象一下你是巨型企业下属子公司的总经理，总公司对你的公司定位就是低价提供耗……原材料给其他子公司使用，到了年底再由总公司统一给每个子公司发放补贴把账给平了。但是这个集团下面有两千多个子公司，每个子公司的情况千差万别，总公司的财务部就算再能干也不可能摸清楚每个子公司到底需要发多少补贴，给了子公司操作财务报表给自己争取资源的空间。

这就是软预算约束。^[1]正如上文所说，现有的财政制度决定了内陆县市是不可能实现财政自平衡的，中央必须给人口流出地区提供天量的转移支付才能保证人口流出地区最起码的公共服务能力不至于崩溃。但是中央不可能去核实每个地区究竟有多少亏空，需要多少转移支付才能维持运转。08年后还要给地方政府搞基建提供资金，拉动内需增长。这就给了地方政府“跑部钱进”，争取中央补贴的空子。^[2]而第三部分说明了当前官僚选拔体系只有建立在“唯GDP”的考核基础上才是有效的，两者结合使得地方官员非常有动力榨干每一分可以利用的资源来给自己刷政绩，甚至还出现过国家级贫困县荣登全国百强县这种奇事。^[3]

陈立口中的海伦市，正是之前以“贫困县建亿元政府大楼”震惊舆论的矛头所指。来自海伦市政府工作报告的数据显示，这个县级市在“十一五”末(2010年)时，还是一个农民年人均纯收入6695元，年均增速高达19.5%的小康县。但为了获得更多的财政救助和政策倾斜，开始把眼光瞄上国家级“贫困县”的帽子。记者从该市的申贫报告了解到，到2010年11月申报时，海伦市的财政数据已经变为全市农村贫困人口近17万人，70%的农户靠借贷、借款维持生产生活，年人均纯收入不足1300元。扣除人员工资和上划后，全市财政收入亏空高达3.5亿元。而随后几年的海伦市政府工作报告显示，该市农民人均纯收入2011年是6823元，2012年是7920元，2013年是6682元。

研究表明，软预算约束与地方政府举债搞建设是密不可分的^[4]，反正亏空都是由上级财政兜底，政绩归自己，那地方政府有什么理由不去借贷搞投资呢？

还真有。1995年《预算法》第二十八条明确提出“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但是地方政府很快就会找到那把打开“举债发展”大门的钥匙：土地财政。