终于到“万恶之源”了。在正式开始这个话题之前，我们需要先回过头去解决另一个问题：为什么地方政府会依赖土地财政？
当前地方政府的可支配资金大致上可以分为六个部分，即地方本级税收，上级财政补助（转移支付），财政非税收入，地方债，政府性基金（约等于卖地收入）以及国有资本收入，社保基金地方政府无权自行调配，故不列入其中。这六部分收入中，地方政府无法插手的有地方本级税收（税种及税率由税法统一规定，只能少不能多）上级财政补助和地方债（需上级审批）。大部分地方国资经营状况都不咋地，对地方财政贡献有限。财政非税收入自2004年以来管理不断收紧，留给地方的操作空间越来越小。[1]
说句题外话，财政非税收入中地方自主权最大的是……罚款。所以部分连土地财政都没有的县市特别热衷于查超速……
另外对于之前提到的软预算约束问题，中央不是没有想过应对措施。94年税改的同时，中央颁布了《预算法》一方面建立了预算管理体制，自上而下地控制各级支出情况。另一点是严令禁止地方政府自行发债，堵了寅吃卯粮的口子，负面作用就是之前提到的地方有了资金缺口只能靠基层公务员自己出去借钱。地方想要刷政绩，只能从预算管理范围之外的地方入手。而政府性基金长期游离于预算管理体制之外，成了地方下手的好目标。
这一切都让“土地财政”在二十一世纪的头十年成为地方发shua展zheng经ji济的唯一抓手。除直接卖地收入外，房地产开发、销售带来的各项税收同样是地方的重要财源，据估计能占到地方税收收入的30%左右。到2010年，土地出让收入达到了惊人的3万亿元，同年全国财政收入不过8.3万亿元。[2][3]2014年的时候周飞舟与谭明智指出，在部分县市，城市化进程不再是由工商业发展所推动，而是由土地，财政与金融结合推动的。[4]
这中间还有个问题，地方卖地需要一笔启动资金，先把土地从当地民众的手里征收上来，再平整土地，建设配套的市政设施，成为“熟地”后才能在市场上挂牌出售。但是地方政府就是因为没钱所以才想要卖地筹钱，怎么办呢？
之前提到的《预算法》中留下了一个漏洞，被禁止发债的只有地方政府，地方政府拥有的国资企业发债是不受限制的。于是“城投公司”与“城投债”应运而生：地方政府将待开发的土地作为资产注入城投公司，城投公司以土地为抵押向金融机构借钱去搞市政建设，等土地开发完后再拿开发收益还债。本质上城投公司的负债都是代替地方投资基建形成的，地方还常常为城投公司融资提供担保，使得这些负债成为了实质上的地方债。
本来城投债仅用于土地一级开发，规模还在可控范围内。但是2008年“四万亿”大放水的时候中央只提供1.18万亿，剩下2.82万亿不得不依赖地方自行筹集资金，只能默许地方大规模发行城投债，城投债从此一发而不可收拾。
至于城投公司和城投债的事情留到下一节再说。
