odysses:1994年税制和分税制改革的过程到底是怎么回事？

What happened to the process of tax system and tax sharing reform in 1994?

感谢邀请啦。这是个巨好的问题，同时现在也是回答这个问题的好时间。任何与央地关系相关的税收制度改革，都有可能带来崭新的产业格局，最新的一个政策是“关于深化生态保护补偿制度改革的意见”。因此了解一下过去税收制度改革对于产业格局的变化是有帮助的。

另外我看到很多回答要么是避讳如深，要么是从后面的结果推原因。我是觉得没必要，把事情讲清楚说明白，前因后果都看看有助于大家更好理解中央的工作精神，和未来的产业格局

如果简单点说结论的话，分税制改革，是改革开放过程中以来中社会天翻地覆变化中，不可分割的一部分，它在程序上起源于1980年-1993年三次财政改革，它最直接的影响其实是1995-1998年地方国企的惨淡经营和工业占GDP的见顶。在很多回答里面被提到的土地财政，其实反而是他的二次效应。

这会是个很大的问题，所以我想把它分成以下几个部分

分权与集权 – 赫鲁晓夫是否应该为分税制改革负间接责任？
1980年以后的三次财政改革 – 权宜之计
1992-1993年不可持续的情况 – 雍正王朝剧中四爷的第一个任务可不是乱编的
1993年秋天的改革 – 妥协就是妥当协商，而细节才是精髓
第一个未曾设想的结果 – 从香饽饽到弃子
第二个未曾设想的结果 – 三产业的繁荣不是没想到，但没想到这么多
共和国一脉相承的财政政策，稳步前行的改革

在之前一个回答里面我们曾经分析过，中国经济在建国以来经历过几次集权，几次分权，而每一次集权和分权都带来了央地关系的转变。

如何看待新中国的前后三十年？（1949-1978与1978-至今）？474 赞同 · 25 评论回答

某种程度上来说，如果不是赫鲁晓夫做了那个秘密报告，论十大关系里面关于中央和地方的表述可能是不一样的，那么集权和分权的节奏在另一个平行世界里面肯定是不一样的。某种意义上，这个锅赫鲁晓夫应该部分承担 lol

简单来说，共和国建立以来到1980年代初期，我们经历了以下几次过程

1949-1956，一五计划，经济集权
1956-1961，论十大关系开始了经济分权
1962-1966，全国一盘棋再次集权
1966-1975，“下放就是革命”，经济分权
1975-1980，拨乱反正的年代，经济集权

这里面故事就太多了，不再赘述。我们从1980年开始

首先要理解的是，站在1980年，当总设计师要求调整中央和地方关系，实行权力下放的时候，你在2021年看到这句话觉得平平无奇，但你回到1980年，对于很多干部来说可是有所冲击的。因为前两次经济分权，发生在1956-1961，1966-1975。即便不用GDP的图，你也可以想到那两段时间并不是经济发展的大好时机。

两次财政分权

两次GDP增速跌倒0以下

所以假设你回到1980年，你会敢于做决策说，接下来13年我们要经济分权么？

实际上1980-1993年的经济分权也分成了三个部分

1980-1984年，“划分收支，分级包干”，简单来说就是中央和地方分钱，地方确认了自己留存的比例，然后保证5年不变，在这种机制下，地方干得越多，自己留的也就越多。
1985-1988年，“划分税种，核定收支，分级包干”

可以看到和之前那个有了个小区别，从收支变成了税种，因为在那个之间发生了一件至今都有影响的事情。“利改税”，在利改税之前，国企把所有的盈利上缴中央，亏损就由中央负担。

这种经营模式主要的麻烦就是铁饭碗，成本无法控制，多赚多给，少赚少给，亏钱补贴的模式不太可能激发出企业的自主经营效率。

我用一个事例来说明可能就好理解了。在利改税之前，设计院是不怎么做可行性研究的，很简单，国家计划决定要造一个工厂，最后赚钱了都上缴国家，亏钱了都来补贴，企业在进行Capex投资的时候不需要所谓的预算。在很多省份，许多第一份可行性研究报告，都是在1980年代中期完成的。而利改税中，把工商税一分为三，其中有一个叫做增值税的东西，在之后很多年，都是中国产业发展和央地财税改革的重中之重。

1988-1993年分税制改革之前，中央的财政收入占比和财政收入占比已经非常低了，其实这个问题从1980年刚开始改革的时候就出现了，1981年中央财政支出约625亿元，其中10%是从地方借来的….

1993年分税制改革之前，中央财政收入占总收入比重不足30%，当时世界主流国家比重在60%左右；土地财政和分税制：一个实证解释

光看这些改革，你其实不会觉得有什么问题，之前大家吃大锅饭，然后利改税肯定没错，计算经济效益，然后中央财政收入占比降低，可之前不就是说要税收下放。到底是什么地方有问题，导致分税制改革势在必行？又是什么原因，让地方愿意接受分税制改革的方案？

我心目中的答案是增值税，实际上雍正王朝里面追缴百官欠款这个问题，就是这个事情的完美体现，所以如果你用这个眼光去看雍正王朝那几集，你会发现那一集可太精髓了…

增值税有个特点是，只要你的产成品出厂价格高于原材料价格，你就要收增值税，这个过程中，你的出厂价格-原材料价格，还要减去折旧和工资才能变成利润。等于是说，1993年之前，如果一个省，大力发展工业，大力发展大规模重工业的话。你可以把增值税留存在地方。

所以在分税制改革的摸底中，总理的看法是：

我估计，辽宁会被拿很多，因为增值税主要与工业有关系，同第三产业关系不大

那么还有一个问题，之前发展工业的钱从哪里来？从金融系统借钱。而金融系统又是中央的，最后的结果就是，还记得雍正王朝里面，百官向朝廷借钱不还么？非常精髓的是，现实生活中这个问题最后通过1000亿的国债发行解决了一部分，而剧中的安排是太子卖官鬻爵，然后大家看了之后更加讨厌太子了。所以之前有个回答说对比雍正王朝和大明王朝1556，很多人说雍正王朝是爽剧，我觉得如果你真的，仔细思考一下这部剧，它妙就妙在不懂的人觉得他是爽剧很爽，懂的人也觉得他是个妙剧很妙。

然后是四爷，让大家把钱都还回去，百官群情激愤，但作为剧中清王朝的最高决策者，康熙默许了四爷的手段。这同样是个很妙的隐喻安排不是么？

所以1993年之前，增值税的问题对于地方和中央来说，是一定要解决的。地方从中央借钱发展重工业（几年后被迫供给侧改革1.0其实与这个或多或少有关），然后增值税留在地方，中央留下了负债。最后中央还要向地方借钱发工资。这种情况下，改革是势在必行的

换个角度想，这也是分税制改革可以成功的原因，因为这个链条中，大家要向中央的金融系统借钱才能发展重工业不是么？历史上在分税制改革之前，还有一个补丁在于整顿财税秩序，因为只有控制了银根，才能控制借钱扩张规模-增值税留在地方-债务留在中央的死结。

1993年7月，在“整顿财税秩序，加快财税改革”的报告中，专门有一条叫做“财税部门及所属机构，未经人民银行批准，一律不准涉足商业性金融业务”是的，曾经有一段时间，我们国家的财政部门是想自己搞信用扩张的…

当财政没法信用扩张，然后中央开始遏制银根的时候，过去的链条必然要变化，这个变化，是央地关系的变化，也是产业结构的变化。这也是为什么今天的很多改革文件值得仔细研读的原因。地方发展需要有一个明确的刺激推手，如果生态环境成为将来的推手，和1994年一样，之前GDP里面的中流砥柱就要开始换人了。

1994年，分税制改革完成后，是我们国家工业占GDP比重的顶部，这绝不是巧合

意思是，当中央和地方开始分享增值税之后，地方没有那么高的积极性继续向中央借款然后发展本省企业，同时把增值税做高了。

上面说明了在分税制改革开始的时候，双方其实都有必须要谈成的动机。但在实际的谈判过程中，依然有非常多巧妙的细节。

如果不适当地集中中央财政收入，加强中央财力，日子就过不下去，最终全国都要受害。比如广东的金融状况，今后几个月如果没有中央的支持，日子会相当地难过

上述语句来自朱总理讲话实录，基本上可以看出，虽然以海南广东为首站的原因自然有广东省相对富裕，但似乎在首站的选择上，北京也做了非常深厚的考量。

而地方财政对此心知肚明，所以虽然”寸权必争，寸利必争“但最后依然让步。而实际上，在分税制改革的那一年开始，就已经有地方的财税的工作人员开始谋划未来的财政规划了。

在1994年一篇文章中，分析了分税制改革对广东财政的影响和对策

不利影响包括但不限于

财政自平衡难度加大，在座谈会中大家都承认说未来蛋糕做大了财政可以平衡，但实际上，各地财政人员深知”地方算账算不过中央”
培养财源的积极性收到一定的挫伤，这个说的就是上面那个增值税的问题。因为之前举债发展的工农业，现在75%的增值税要给中央了…但话说回来，中央本来就是债主不是么？

而对策有

调整农业生产结构，发展第一产业，因为当时农业税是百分百留给地方的，这一点事后来看不成立因为12年之后农业税就没了
培育市场体系，发展第三产业。这一点在1994年可谓超前，但绝对没说错
资源税，房产税，土地使用税，土地增值税，固定资产投资方向调节税，遗产税等税种留给了地方，重视培育这些财源。这是后面很多人诟病的源泉，但你从当时的文章中可以看到，从实际的经济数据也可以看到，土地财政取代增值税，是一个很长的过程，实际上，在分税制改革几年之后，这个效应才浮现

土地财政和分税制，可以看到土地财政的出现是在1990年代后期，分税制改革是在1994年1月。中间隔了五年。这五年发生了啥？

那五年最惨的是之前投资的工业企业…..他们之前是地方为了留存增值税向中央借款进行投资，然后1994年分税制改革之后，如果说央企还好，毕竟有爸妈罩着，一些地方成立的国企就没那么好命了。借钱的欲望没了，大量积攒的重资产积累在当下需要化解（有没有让你想起今天的地产？）。然后遇到了97年金融危机外需降低，实际上这个问题真正要解决，还真是等到了加入世贸组织之后，地方政府盘活了这些资产。

所以说，土地财政固然是分税制改革的一个结果，但他可能不是最直接的结果，在这个结果之前还有第一次供给侧改革和下岗这两个问题，或多或少与分税制改革，以及增值税被划拨中央有关。

从设计院和政府的角度，1994-1998年上面这些宏观现象都有很好的微观体现。设计院最辉煌的时候，随着capex的降低而过去，大量的工厂搬迁，新增产能见顶。工业占GDP比重的见顶也就是工业设计人员最辉煌时代的过去。而对于政府来说，捉襟见肘的财政和大量需要安置的下岗员工，加上98年的洪水，97年的亚洲金融风暴。让黎明前的中国经济看起来非常脆弱。

设计院从之前的不做可研就搞设计，变成先做可研再搞设计（利改税的影响），进入业务黄金期（增值税留存地方时期，企业税前还贷），到辉煌过去（分税制改革）。很多故事都发生在那段时间。而对于地方政府来说，之前的税基被抽走大半，招商引资，出口贸易成为了新时期的发展路线。其实这里多说一句，你会发现这个过程中，共和国的长子，东北老工业区在这个过程中是被误伤了一刀。因为和其他沿海省份不一样，如果说沿海身份在1980-1993年间通过借贷发展了工业，老工业区有很多工业是更早之前留下来的。但增值税改革让他们也出了很多钱，而高纬度对于发展第三产业实属不利。

最后写一些有趣的地方吧，实际上分税制改革的成功，超乎想象，在第一年就把中央财政的占比拉到了合意的数值，至今都还在那个区间。中间有个小细节是，在新老划断的时候，似乎中央在那一年同时按照新规则和老规则收了两次钱…而地方在这个问题上给予了中央很大的支持。可以这么说，即便在中央财政非常弱小的时候，共和国作为一个国家，依然展现出了超乎寻常的团结。而改革的时机可谓精髓，事后来看，1993是一个短周期的高点，而改革往往在增速相对较高的时候容易推动